EL
DÉFICIT FISCAL ES ESTRUCTURAL
A
semejanza del temido precipicio fiscal en EEUU, que puede precipitar a la
primera potencia económica del mundo a una nueva recesión, Colombia se vería
abocada más pronto que tarde a una encrucijada parecida por cuenta de una política
fiscal improvidente e imprevisible. Y no decimos esto a humo de paja ni
queremos ser agoreros de desastres, simple y llanamente queremos alertar sobre
la gran crisis fiscal que se viene incubando, en donde el Gobierno central es
el mayor responsable. El Ministro de Hacienda Mauricio Cárdenas, en defensa de
su proyecto de reforma tributaria insiste una y otra vez que el Gobierno no
aspira a obtener a través de ella mayores recaudos y por ende su efecto neto
sería neutro. Aunque prima facie ello resulta plausible, a mediano y largo
plazo se puede convertir en una trampa mortal.
El
eufórico Director de la DIAN Juan Ricardo Ortega se ufana de los niveles de
recaudo del año anterior, que bordeó los $84 millones (13.6% del PIB) y aspira
cerrar este año en $100 billones. La autocomplacencia no puede ser mayor, pero
aparte de que dicho mayor recaudo responde a la coyuntura de estos últimos años,
aupada por el boom minero-energético, que
no es perdurable, dicho recaudo resulta insuficiente para cerrar la brecha
entre ingreso tributario y el gasto total de largo plazo. Como lo sostiene el
Director de la DIAN Juan Ricardo Ortega “se está recaudando el 14% del PIB en el mejor escenario, mientras que Brasil paga el 34% del PIB”[1].
Esta carga impositiva está por debajo del promedio de América Latina, que se
sitúa en el 17.1% y es el segundo más bajo entre las principales economías de
la región, después de Venezuela. Y ello obedece en gran medida a la
proliferación de beneficios tributarios que erosionan la base impositiva.
INGRESO
TRIBUTARIO Y GASTO TOTAL DE LARGO PLAZO
Los limitados recursos no permiten que el Estado Colombiano cumpla cabalmente con las responsabilidades de Gasto Público. Las deficiencias en infraestructura (básica, tecnológica y científica), por ejemplo, aunadas a las relacionadas con la estructura institucional y la legislación empresarial, y otras propias del sector empresarial, provocaron, entre 2011 y 2012, un descenso de 6 puntos en el escalafón de competitividad, lo que dejó a Colombia en situación muy precaria: en la posición 52 entre 59 países”[4].
En tales circunstancias, seguir por la misma senda de “disminuir la
presión tributaria sobre las empresas” y “un alivio a la inversión” dizque para
“generar más empleo” no conduce a otra parte distinta que a la reducción de la
productividad del sistema impositivo aplicable a las empresas que son las mayores beneficiarias del gasto
tributario. Según reciente estudio del Banco Mundial éste tiene un peso del
4.5% del PIB, del cual 2.1 puntos corresponden al IVA y 2.4 puntos a renta,
especialmente de las empresas[5].
No es fortuito, entonces, el hecho que revela el estudio in comento: la tarifa efectiva del impuesto sobre la
renta de las empresas, que es la que
realmente cuenta, oscila entre el 3%
y el 5%, lo que es una barbaridad. Con razón “la
productividad del impuesto de renta de las Personas Naturales es casi cuatro
veces superior a la de las Personas Jurídicas”[6]. Y
es eso lo que se pretende con la reforma tributaria que se tramite en el
Congreso de la República al buscar la eliminación de las mal llamadas “cargas”
parafiscales a las empresas, con las cuales se financian el SENA y el ICBF y de
contera bajándole el impuesto de renta a las empresas del 33% al 25%.
LAS CUENTAS NO CUADRAN
Claro que se alega por parte del Gobierno que si bien es cierto se le
baja el impuesto de renta a las empresas, estas ahora tendrían que pagar un
nuevo impuesto, el denominado Contribución sobre la Renta Empresarial para la Equidad
(CREE) del 8%, cuyo producido por cada punto porcentual sería a lo sumo, según
el Gobierno, un 20% mayor, aproximadamente. No obstante, según las cuentas del
estudio contratado por la Contraloría General de la República al bajar la tarifa nominal del impuesto de renta del
33% al 25% “el recaudo pasaría de $19.4 billones a cerca de $14.8 billones, es
decir una diferencia de $4.6 billones que va a dejar de percibir la Nación. Lo
que aunado a la eliminación de los parafiscales del SENA e ICBF y la contribución de salud, le significarían al Gobierno nacional un costo fiscal cercano a los $12
billones, que en nada van a contribuir a mejorar la productividad del
impuesto sobre la Renta de las Personas Jurídicas, que ya de por si es bastante
baja (0,15)”[7].
Esta suma se compensa en parte con los $6 billones que se espera recaudar por
concepto del CREE, “obteniéndose una pérdida
neta para la Nación y consecuentemente una ganancia para las empresas – personas jurídicas – cercana a los $6.3
billones. En consecuencia, se agudizaría
el déficit de la Nación y se podría agudizar la inequidad de la estructura
tributaria a favor de las personas jurídicas con mayores ingresos, entre otras
consecuencias”[8].
Pero, como se ha dicho que esta reforma es neutra, que con ella no se busca
mayores recaudos, este descalce se tiene que corregir de alguna manera y esta
no es otra que los mayores recaudos con la reforma del IVA y la creación de dos
nuevos impuestos, el Impuesto Mínimo alternativo Nacional (IMAN) y el que
gravaría el consumo. Pero sobre quién recaerían estos mayores tributos? La
respuesta es sobre los ingresos por concepto de sueldos, salarios y
honorarios de las personas naturales, porque
aquellos provenientes de las rentas de capital, como los dividendos, seguirán
exentos.
Se aduce, sin mayores argumentos, por parte
del Gobierno que con la propuesta de reemplazar los parafiscales por el nuevo
impuesto CREE el SENA y el ICBF saldrán fortalecidos. Supuestamente, recibirán
“en el caso del ICBF $300.000 millones más; para el SENA $450.000 millones
adicionales y para la salud $503.000 millones”[9].
Pero, tales proyecciones están hechas sobre la base de un crecimiento de la
economía del 4.8% que no se va a dar y una sobreestimación de los
ingresos provenientes del sector minero – energético. La Junta directiva del
Banco de la República en su última reunión llegó a la conclusión que debido a
factores internos y externos, como son la baja de la demanda y la crisis de la
economía global han repercutido en un menor crecimiento de las exportaciones y
una caída de la producción de la industria nacional. Por ello, revisaron a la
baja su proyección del crecimiento del PIB para este año, “con 4.3% como
la cifra más probable”[10].
Y ello, como es apenas lógico arrastra hacia la baja las utilidades que son la
base gravable del CREE.
LA APUESTA POR
EL SECTOR M - E
Se aduce también por parte del
Ministro de Hacienda que “tenemos sectores que crecen mucho, pero que no
generan empleo”[11]
refiriéndose al sector minero – hidrocarburífero, para señalar que “quienes
tienen más utilidades son las empresas minero – energéticas, que generan poco
empleo”[12]
y se trata justamente de gravar las utilidades con el CREE, pero al mismo tiempo que se les exime de
pagar los aportes y contribuciones aludidos. Es más, a juicio del Ministro “es más equitativo gravar las utilidades que gravar
el empleo, y que paguen las
compañías o sectores que han tenido éxito financiero, pero que no generan
muchos empleos, como es el caso de las compañías mineras”[13].
Basar las expectativas de los mayores ingresos en sectores como el minero –
energético, caracterizado por su gran vulnerabilidad y por la gran volatilidad
de los precios de los productos básicos, como son el petróleo y el carbón,
generan una gran incertidumbre en cuanto a los ingresos que se esperan del
mismo. Como lo sostiene el gurú de la economía Jeffrey Sachs, “no crean que los precios altos del petróleo,
el carbón u otros productos van a ser permanentes”[14].
De hecho
el boom minero – energético ya ha perdido mucha de su fuerza e impulso y se
encuentra en este momento en su cuarto menguante. A guisa de ejemplo, digamos
que en el caso del carbón en los últimos dos años el precio internacional de
una tonelada cayó el 50%, al pasar de US $150 la tonelada a sólo US $80. El
caso del petróleo es patético, el Gobierno asume que su precio promedio para el
año entrante será de US $101, en momentos que la tendencia es hacia la baja.
Pues bien, por cada dólar que pierda el precio por debajo de dicha cotización
los ingresos fiscales del Gobierno se reducirán en $302.000 millones (¡!). De
hecho este año no se va a poder cumplir con las metas de exportaciones ni de
petróleo ni de carbón, porque el mercado se está contrayendo. Si se quiere que
estos sectores contribuyan en mayor medida al desarrollo del país porque más
bien no se revisa la tarifa efectiva de impuestos a la renta que vienen pagando
así como la de las regalías, para mejorar de esta manera los ingresos que
recibe la nación y las entidades territoriales como government take. Por que
mientras se den situaciones tan aberrantes como la deducción del impuesto de
renta lo que pagan por concepto de regalías este seguirá siendo exiguo.
EL
EFECTO SOBRE EL SGP
Además,
como ya tuvimos oportunidad de plantearlo, al bajar el impuesto a la renta de
las empresas del 33% al 25% y crear el nuevo impuesto del CREE del 8% se
afectan los recursos del Sistema General de Participaciones (SGP)[15].
Ello, en cuanto a que en la medida en que el recaudo del CREE tiene destinación
específica deja de ser de libre destinación. En un principio, el Gobierno lo
negó y manifestó que esta afirmación era parte de la desinformación por parte
de los críticos del proyecto; pero, a la postre, aceptó que sí le restaba
recursos muy importantes al SGP, cuyos recursos tienen como destinación
específica la salud, la educación y el saneamiento básico en las entidades
territoriales. Y reiteramos que con ello se estaría abriendo un hueco para
tapar otro.
En
respuesta a estos cuestionamientos y ante la presión de congresistas,
gobernadores y alcaldes que no tragan entero, se propuso por parte del Gobierno
una fórmula que está contenida en el parágrafo 6 del artículo 28 de los 192 con
que fue radicada finalmente la ponencia. En el mismo se establece claramente
que “a partir del 1º de enero de 2017,
la suma equivalente al ochenta por ciento (80%) del recaudo anual del impuesto
para la equidad CREE hará parte de la base de cálculo de liquidación del
Sistema General de Participaciones”. Pero la Constitución Política dice otra
cosa diferente: “se incrementará anualmente
en un porcentaje igual al promedio de la
variación porcentual que hayan tenido los
ingresos corrientes de la Nación durante los cuatro (4) años anteriores, incluido el correspondiente al aforo del
presupuesto en ejecución”[16].
Y dado que esta norma es de rango constitucional, no se puede cambiar a través
de la Ley. Además, se deja en claro en el Parágrafo 6 del mismo artículo que “lo
anterior no implica la transferencia de este impuesto a las entidades
territoriales, ni el desconocimiento de su destinación específica, la cual se
cumplirá en los términos de la presente ley”. Es decir, el recaudo del CREE
se tendrá en cuenta sólo para calcular el monto de las transferencias a través
del SGP. Cabe, entonces, preguntarse con
qué recursos se podrá suplir aquellos que dejan de estar en la base de los
ingresos corrientes para hacer efectivas dichas transferencias a las entidades
territoriales.
Pero, lo
más grave está en el inciso segundo del Parágrafo 5 del artículo 28, cuando
dice a la letra que “el nuevo impuesto para la equidad CREE no formará parte de
la base para la liquidación del Sistema General de Participaciones de que
tratan los artículos 356 y 357 de la Constitución Política. Como es bien
sabido, según los cálculos del Gobierno entre
los años 2013, 2014, 2015 y 2016, que son los que servirán de base para el
cálculo de liquidación del SGP[17],
se reducirán los recaudos por concepto del impuesto de renta a las empresas
entre $8 billones y $10.9 billones. Es decir que “los ingresos corrientes de la
Nación durante los cuatro (4) años anteriores” no sólo no van a crecer sino que
van a tener una caída estruendosa. Nadie explica de dónde van a salir los
recursos para suplir los que se le van a sustraer al SGP al pasar el impuesto a
la renta de las empresas del 33% al 25%. De esta manera se va agrandando el
hueco fiscal de las finanzas del Gobierno central, que se verá a gatas para
cumplir con sus erogaciones.
DE
FALACIAS Y MENTIRAS
Por ello
me parece muy puesta en razón la conclusión del estudio de la Contraloría
general, en el sentido que “el desmonte de los aportes a ICBF, SENA y salud van
a ser financiados por el nuevo impuesto CREE. Aunque la base gravable es un tanto diferente al impuesto a la renta,
al igual que éste depende finalmente de las utilidades, y queda vinculado al
ciclo de la actividad económica, lo que
genera un alto riesgo fiscal en la medida en que ante una caída del producto,
la financiación de dichas instituciones dependerá en gran parte del presupuesto
general, el cual se verá afectado a su vez por la caída o el menor crecimiento
de los ingresos tributarios”[18].
Se sigue de lo anterior que “la tendencia sería entonces a un aumento del
déficit del Gobierno Nacional y a un incremento de la deuda en época recesiva. Si a esto se añade que el Gobierno debe
actuar bajo el marco de la regla fiscal, que le limita la capacidad de aumentar
el gasto más allá de cierto límite, la financiación de estas entidades puede
entrar en conflicto con otras partidas presupuestales”[19].
En tales condiciones que asidero pueden tener las palabras del Presidente
Santos cuando plantea, refiriéndose al SENA y al ICBF, “una salvaguarda que les
garantiza a estas entidades unos recursos mínimos para que sus presupuestos
crezcan cada año al menos dos puntos por encima de la inflación”[20].
Extrañamente,
después que el Presidente Santos en campaña fue tan categórico en afirmar que “creo
que no se deben desmontar los parafiscales, porque cuando hace el análisis
costo – beneficio sobre esa decisión, resulta que el beneficio es mucho menor
que el costo”, ahora está proponiendo su eliminación. Y ante la pregunta de si
los parafiscales eran un obstáculo para la creación de empleo, su respuesta fue
un rotundo “no creo”, para afirmar ahora como Presidente que esta decisión
“permitirá a las empresas, especialmente en sectores como confecciones, banano,
café y flores, crear empleos formales y dignos”[21].
Con razón la política y los políticos se han desprestigiado tanto, porque
prometen una cosa y hacen otra; bien se ha dicho a este propósito que se hace
campaña en poesía y se gobierna en prosa.
No se
pueden descalificar como “mentiras y falacias”[22]
al Banco Mundial, cuando asevera que “una
reducción generalizada del impuesto constituiría un instrumento particularmente
desfavorable para incrementar el
empleo formal desde una perspectiva costo – beneficio”[23].
Como lo acota el profesor Stefano Farné, Director del Observatorio del Mercado
Laboral de la Universidad Externado de Colombia, “esta no fue la única
indicación del Banco Mundial desatendida por el Ministerio de Hacienda. El
mencionado informe alerta que usar las
solas elasticidades empleo – costos laborales (el porcentaje en que aumenta el
empleo cuando disminuye el costo laboral) para estimar el efecto ocupacional de
una rebaja en los impuestos al trabajo es incorrecto, porque sobreestima su
verdadero impacto”[24].
Además, no pasa de ser un sofisma la afirmación del ministro en el sentido que
de lo que se trata es de “que es más equitativo gravar las utilidades que
gravar el empleo”[25],
como si se tratara de establecer un gravamen adicional o complementario al que
ya venían pagando las empresas, cuando la realidad es que el 8% del nuevo
impuesto CREE se escinde del 33% que vienen pagando por impuesto de renta para
quedar en el 25%.
EL ARBOLITO DE
NAVIDAD
En medio del aquelarre en que se ha convertido la
recta final del trámite de esta reforma en el Congreso han abundado las
propuestas de toda índole, las que se le han ido colgando al texto de la
ponencia convirtiéndola en una especie de arbolito de navidad. Nada ni nadie
quiere quedarse por fuera y, como en río revuelto ganancia de pescadores, vaya
uno a saber cuántos simios no se han colado y por ello crece la preocupación
tanto entre los congresistas como en el seno del mismo Gobierno, no vaya a ser que
se repita el triste episodio de la defenestrada reforma a la Justicia. En medio
de este síndrome, la amenaza en ciernes que habíamos denunciado de echarle mano
también a los recursos de las cajas de compensación familiar se tradujo en una
propuesta que ya está en el articulado de quitarle uno de cuatro puntos
porcentuales, esto es el 25% de sus recursos, para destinarlo a la financiación
de las universidades públicas. Aunque el objetivo es loable el medio es
vitando; por qué más bien no se propone un impuesto del 4% sobre los
dividendos, como lo había propuesto el ex ministro Juan Carlos Echeverri y ahí
sí un punto o dos del recaudo por dicho concepto se le da dicha destinación. O
por qué no restablecer el impuesto del 7% a la remesa de utilidades y con cargo
a tales recursos contribuir a la financiación de la Universidad pública. Es
bueno recordarles a los parlamentarios y al Gobierno que las cajas de
compensación cumplen una función social de la mayor importancia. Se trata, nada
menos, que de la atención integral a la niñez, la educación, la jornada escolar
complementaria y la recreación. Y a quienes priven en su primera infancia y
en su adolescencia de tales servicios jamás podrán pisar una universidad
pública ni privada. Piénselo bien, antes de dar al traste con una
institución benemérita y de amplio reconocimiento en el país nacional.
Es deplorable que el recinto del Congreso no hubiera
servido para que se adelantara un debate a fondo sobre el contenido de esta
reforma, que sólo el lunes a altas horas de la noche se radicara la ponencia,
cuya aprobación se intentó ferrocarrilear sin éxito y estuvo a punto de
hundirse el día de ayer. El debate, si así puede llamarse, se ha dado es en la
Casa de Nariño sentados a manteles los congresistas con el alto gobierno, a
espaldas del país. Qué diferencia entre el debate que se escenifica en EEUU en
torno a los riesgos del precipicio fiscal entre demócratas y republicanos, en
donde salen a relucir las posiciones ideológicas de uno y otro partido en torno
a la que debe
ser la política fiscal. Desafortunadamente en Colombia el adocenamiento
doctrinario de la mayoría de los partidos ha terminado por convertirlos en
simples agencias de avales y quienes los representan coinciden con Revel en la
creencia de que las ideologías son
simples señales de tránsito.
CONCLUSIONES
Ø Contrariamente
a los anuncios que se hicieron cuando se habló por primera vez por parte del
Gobierno de una reforma tributario, en el sentido de que se trataba de
simplificar el Estatuto tributario, de aprobarse el texto que se discute este
será mucho más farragoso y confuso, lo cual contribuye a estimular la evasión y
la elusión tributaria en desmedro del fisco.
Ø La
neutralidad que se predica de esta reforma lejos de ser una virtud de la misma
es su talón de Aquiles, pues en la práctica lo que se daría con ella es una
recomposición de la carga impositiva a favor de las rentas de capital y en
detrimento de las rentas de trabajo. Adicionalmente, en la medida que no se
aumentan los recaudos persistirá la brecha con respecto al gasto pública, lo
cual se traduce en la continuidad de un déficit fiscal estructural del Gobierno
central. Este no se corregirá, mientras se mantenga el cúmulo de gabelas
impositivas, que no se tocan en este proyecto de reforma, las cuales perforan
la base impositiva convirtiéndola en una especie de queso gruyere.
Ø Como los
sostiene el estudio de la Contraloría general de la República, esta propuesta
de reforma está muy lejos de promover una mayor equidad en la tributación y la
mejora en la distribución del ingreso, medida por el coeficiente Gini, es
ínfima. Seguiremos con un Estatuto tributario que no se ciñe a “los principios
de equidad, eficiencia y progresividad”[26]
consagrados en la Carta.
Ø Preocupa
sobremanera la suerte del SENA, el ICBF y del Sistema de Seguridad Social en Salud, porque, de cambiarse la fuente
de su financiación como lo propone el Gobierno, la misma estaría dependiendo
del ciclo económico y de los altibajos del crecimiento del PIB. Y no es ninguna
garantía la “salvaguarda” del presupuesto, pues es bien sabido que este siempre
vive desfinanciado y en últimas sus recursos estarían supeditados al “espacio
fiscal” que encuentren en el Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP) que expide
cada año el Consejo de Política Fiscal (CONFIS) del Ministerio de Hacienda,
instrumento este que obedece a su vez a la Ley que estableció la Regla fiscal[27].
Ø Y de paso, al sustraerle al impuesto a la renta
de las empresas el 8% del nuevo impuesto CREE y quedar la misma en 25% se
afectará al Sistema General de Participaciones (SGP), con los cual se verán
menguados sus recursos, los cuales tienen como destinación específica la salud,
la educación y el saneamiento básico. En fin, se estaría abandonando lo cierto,
que son los recursos parafiscales y la cotización en salud con cargo a la
nómina por lo dudoso de este nuevo impuesto. Este sería un salto al vacío.
Ø El
Gobierno ha respondido a la academia, a los analistas e investigadores que se
han ocupado de su propuesta de reforma y han opinado sobre la misma con cajas
destempladas. No se refutan los argumentos con argumentos sino con la
descalificación de quienes se atreven a disentir de la opinión del Gobierno. El
disenso para el Gobierno son “falacias” y “mentiras” y quien expresa un punto
de vista que no comparten, para ellos se está desinformando. Al parecer el
Gobierno tiene la verdad revelada, que por serla no necesita demostración. Bien
dijo el pensador ibérico José Ortega y Gasset que “la verdad oficial es la
administración prudente de la falsedad”.
Ø Por todo ello y mucho más, coincidimos con la
recomendación del estudio de la Contraloría General de la República, en el
sentido que “como consecuencia de los severos cuestionamientos a los que está
sujeto el proyecto de reforma tributaria presentado por el Gobierno nacional en
términos del propósito de avanzar hacia una mayor presión tributaria efectiva y
a una mayor equidad, progresividad y eficiencia de la estructura tributaria del
país, la Contraloría General de la República considera que no sería prudente ni
conveniente que se tramitara el proyecto en lo que resta de la presente
legislatura, sino más bien que se aplazara su tramitación a la próxima
legislatura para dar la oportunidad de tener un debate más amplio en círculos
académicos, en el Gobierno y en el mismo Congreso de la República, y por
supuesto en la opinión pública, como condición indispensable para acertar con
una reforma tributaria que aporte en el proceso de construcción de una sociedad
más democrática e incluyente”[28].
Bogotá, diciembre 13 de 2012
www.amylkaracosta.net
[1] El Espectador. Octubre, 5 de 2012
[2]“El sistema tributario de Colombia recauda insuficientes recursos,
reproduce importantes ineficiencias, es claramente inequitativo y muy complejo.
Desde una perspectiva internacional, la recaudación tributaria resulta
insuficiente en comparación con el tamaño del gasto público” (Banco Mundial,
2012, pag. 15).
[3]“El actual nivel de ingresos tributarios
resulta insuficiente en relación al tamaño del déficit fiscal estructural de
Colombia. Los ingresos tributarios son insuficientes con
respecto al gasto total, esto ha dado origen a un déficit fiscal estructural,
estimado en 3.8 por ciento para el Gobierno Central en 2010” (Banco Mundial,
2012).
[4] Anuario de Competitividad Mundial –
International Institute for Management Development (IMD). Resultados para
Colombia 2012. Observatorio de Competitividad. Dirección de Desarrollo
Empresarial. Departamento Nacional de Planeación (DNP). Mayo de 2012.
[6] CGR.
Comentarios al proyecto de reforma tributaria. Documento preliminar. Noviembre,
29 de 2012
[8] Idem
[13] El Heraldo. Noviembre, 3 de 2012
[18] CGR. Comentarios al proyecto de reforma tributaria. Documento
preliminar. Noviembre, 29 de 2012
[28] CGR. Comentarios al proyecto de reforma tributaria. Documento
preliminar. Noviembre, 29 de 2012
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